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sabato 3 aprile 2010

Per un Foedus equum


Per un Foedus equum1



Federalismo e federalismo fiscale sono concetti che si prestano a molteplici letture, in base ai contesti giuridici, storici e sociali di riferimento: federalismo (fiscale) è una parola che su Google restituisce (in lingua italiana) qualcosa come 443.000 risultati, nel 2009.

Noi ragioniamo da giuristi: per noi federalismo significa prima di tutto la riforma del 2001 e il Titolo V della Carta costituzionale, poi, più recentemente ancora, la legge 42 del 5 maggio 2009 che ha aperto al strada alla piena attuazione di quei principi: un federalismo responsabile, solidale e ispirato quindi a criteri di sussidiarietà.

Il federalismo del 2009 poggia così su due pilastri fondamentali, dei quali uno è di matrice strettamente tributaria, mentre l’altro dovrebbe appartenere più che altro al diritto finanziario. 

Il primo impone un coordinamento dei centri di spesa con i centri di prelievo, il che comporterà automaticamente maggiore responsabilità da parte degli enti nel gestire le risorse. Una regola di “prossimità” dunque, finalizzata a costruire una simmetria fra chi spende e chi incassa.

Il secondo postula invece la sostituzione della spesa storica, basata sulla continuità dei livelli raggiunti l’anno precedente, con la spesa standard. A favore delle regioni con minore capacità fiscale - così come prevede l’art.119 della Costituzione - interverrà un fondo perequativo, assegnato senza vincolo di destinazione.


Un foedus equum, dunque.

Gli antichi Romani distinguevano i patti di federazione con le genti italiche in due tipologie, il foedus equum e il foedus iniquum: questi accordi stabilivano le reciproche obbligazioni che da un lato Roma e dall’altro la tribù del caso si assumevano: a seconda che l’accordo fosse raggiunto con o senza guerra il foedus poteva ricadere nella seconda o nella prima categoria rispettivamente.


Fortunatamente, i passaggi parlamentari e un clima politico costruttivo hanno evitato, almeno nella legge delega, l’iniquità.

Il federalismo fiscale è anche una prospettiva di evoluzione ordinamentale che sconta purtroppo anche molti luoghi comuni, per i quali esso si esaurirebbe in uno strumento per far pagare di meno: una leva per far pagare a ciascuno il suo.

Per esperienza personale però, quando mi sono rapportato con amministrazioni fiscali locali e si sono affrontate questioni tributarie attinenti il “Federalismo fiscale”, la concezione federalista è sempre stata vista come opportunità per tassare di più. Il contenzioso giurisdizionale più recente che si è sviluppato nei confronti delle avanguardie federaliste regionali (per le regioni che potevano già percorrere questa strada) ha visto la caduta di ulteriori tributi regionali (la “Tassa sul Tubo” in Sicilia, quella sui marmi a Carrara, quella più famosa, sul cd. “Lusso” in Sardegna) davanti alla Corte costituzionale e poi anche davanti alla Corte di giustizia della comunità europea per i più diversi motivi, che qui non possono trovare spazio.

Sorprende (ma fino a un certo punto) che le prime pulsioni federaliste siano avvenuti in una logica che Niskanen definirebbe forse come incrementalista.

Di qui l’importanza della gestione del foedus, che come ogni contratto “sociale” è un rapporto di durata. Tutto questo non dipende solo dagli amministratori, ma anche dal custode del rapporto d’imposta, dall’Ente che concorre a garantire non la law in books, ma la law in action nel settore fiscale: l’Agenzia delle Entrate.

Come risponde l’Agenzia, ente pubblico con sede in Roma (quindi il più centralista ?) alla sfida del federalismo ?

La provocazione in questo senso è evidente: tutte le amministrazioni finanziarie sono accentrate, perché solo così si ottengono economie di scala adeguate alla fiscalità locale.

Internal Revenue Service, Her Majesty’s Revenue Sevice and Customs, Australian Tax Office sono tutte amministrazioni centrali che gestiscono sistemi fiscali più o meno federali (rispettivamente USA, Regno Unito e Australia): sopportano però il peso e la complessità di sistemi federali, con pretese impositive che a volte si sovrappongono, con fenomeni di doppia imposizione interna, conflitti di attribuzione che se dal punto di vista patologico trovano la loro soluzione davanti all’autorità giurisdizionale, per quanto riguarda la consulenza e la gestione dei tributi sono di loro prioritaria e principale spettanza.


Con queste premesse, non c’è forse bisogno di introdurre il Dott. Antonino Gentile e il suo lavoro.

Il doppio curriculum, la sua dual capacity (didattica e manageriale), lo rende uno dei migliori interpreti del cambiamento anche in un contesto come questo: per la formazione che propone, per la funzione che svolge diviene un attore nell’evoluzione attualmente federalista del Paese: in un certo senso, insieme ai suoi colleghi e all’Agenzia nel suo complesso, il garante.


C’è un passaggio nel Federalist dedicato ai rischi del Federalismo fiscale che può diventare una valida chiave di lettura per questi percorsi. È riportato al Paper 30, pubblicato a New York il 28 dicembre 1787, dove Alexander Hamilton dice:


Nell’impero Ottomano il Sovrano, per altri aspetti Signore incontrastato della vita e delle fortune dei suoi sudditi, non ha però potestà tributaria. La conseguenza è tale che egli permette ai sui Pascià o Governatori di province di tassare le persone senza pietà salvo poi rivalersi sui suoi Governatori o Pascià per quanto da lui necessitato.


Il paragone è naturalmente con la situazione statunitense, nella quale la nascente federazione scontava le forze dei contrappesi dei governi statali (noi potremmo dire locali) a una sua politica fiscale resa necessaria dagli eventi legati alla nascita degli Stati Uniti.

Così Hamilton chiudeva poi il suo discorso sul federalismo fiscale:


What remedy can there be for this situation, but in a change of the system which has produced it - in a change of the fallacious and delusive system of quotas and requisitions ? 

What substitute can there be imagined  for this ignis fatuus in finance, but that of permitting the national government to raise its own revenues by the ordinary methods of taxation authorized in every well ordered constitution of Civil government ?


Vale a dire: 


Che rimedio può essere trovato a questa situazione, se non in un cambiamento dello stesso sistema che l’ha prodotta - in un cambiamento del fallace ed inadeguato sistema delle requisizioni e delle quote di contribuzione [dei singoli Stati alle esigenze federali] ?

Che alternativa può essere immaginata per questo fuoco fatuo della finanza, se non nella possibilità di concedere al Governo nazionale di provvedere al proprio fabbisogno introducendo imposte attraverso gli ordinari metodi di tassazione previsti in ogni costituzione di un governo civile ?

Così allora con questa provocazione, con un inno alla tassazione centralista da parte di un difensore del Federalismo lascio la parola al lavoro del Dott. Antonino Gentile, che nella prospettiva di un ente centrale (ma si spera non centralista) è sicuramente anche per questo motivo nella posizione migliore per affrontare questa complessa tematica.


Marco Greggi, Università di Ferrara

Aprile 2010



notes



1 Introduzione di Marco Greggi al libro "Percorsi di Federalismo fiscale", di Antonino Gentile, Roma, 2010.
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